Abstract
The quality of statistical data covering the economic and social development of the People's Republic of China has been questioned by international and national data users for years. The reasons for this doubt lie mainly in the structure of the Chinese system of statistics. Two parallel systems exist which operate largely autonomously: the national system of statistics and the sectoral system of statistics. In the area of the national statistical system, the National Bureau of Statistics (NBS) has the authority to order and collect statistics. This competence lies with the ministries and authorities below the ministerial level. This article describes and analyses these structures, the resulting problems, and the reform measures taken to date. It also aims to provide a better understanding of the statistical data about the People's Republic of China and to enable an assessment of them within a changing structural context. In conclusion, approaches to further reforms will be provided based on the author's long-standing experience in cooperation projects with the official Chinese statistics agencies.
Einleitung
Die statistischen Daten der Volksrepublik China zur wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und sozialen Entwicklung sind seit den von Deng Xiaoping eingeleiteten Reformen Ende der 1970er und zu Beginn der 1980er Jahre insbesondere für die internationalen Datennutzer in Politik und Wirtschaft von wachsender Bedeutung. Dieses Interesse verstärkte sich in den letzten Jahren durch die zunehmende wirtschaftliche Globalisierung.
Die internationalen und chinesischen Datennutzer bewerten die veröffentlichten statistischen Daten mit großen Vorbehalten in Bezug auf deren Glaubwürdigkeit und Zuverlässigkeit. In den internationalen und auch chinesischen Medien werden die Einflussnahme durch die parteistaatliche Führung und Regierungsbehörden der verschiedenen administrativen Ebenen auf die publizierten statistischen Daten und die unzureichende Datenqualität immer wieder herausgestellt und entsprechend kommentiert (Hu 2004; Hein 2006).
Die Gründe für diese Einflussnahme auf die statistischen Daten sind hauptsächlich in der Struktur des chinesischen Statistiksystems zu suchen. In der chinesischen amtlichen Statistik existieren zwei parallele Statistiksysteme, das nationale Statistiksystem und das sektorale Statistiksystem, die über ein großes Maß an Autonomie verfügen.
Die chinesischen Statistiksysteme
Das nationale Statistiksystem
Im Bereich des nationalen Statistiksystems besitzt das Nationale Statistikamt (National Bureau of Statistics, NBS) die Befugnis, nationale Statistiken zu initiieren, anzuordnen und zu erheben. Die Bezeichnung nationales Statistik-system begründet sich dadurch, dass sich die Erhebungen nicht auf ein spezielles Thema konzentrieren, sondern übergreifender Art sind. Als Beispiel ist der für das Jahr 2010 geplante Bevölkerungszensus (Volkszählung) zu nennen. Im Rahmen dieser Totalerhebung werden neben der Bevölkerungszahl u.a. auch Daten über den Familienstand, die Staatsangehörigkeit, die Haushaltsgröße, den Beruf und den Bildungsabschluss erfragt.
Dem NBS fachlich unterstellt sind die statistischen Regionalämter auf Provinzebene, die auch regierungsunmittelbare Städte und autonome Gebiete umfasst, sowie die statistischen Ämter der Bezirke und Kreise einschließlich der jeweiligen bezirks- und kreisfreien Städte.
Administrativ sind die statistischen Regionalämter den Regionalregierungen der jeweiligen Ebene untergeordnet. Die administrativen Kompetenzen erstrecken sich u.a. auf die Einstellung des statistischen Personals und dessen Bezahlung sowie auf die Bereitstellung der Hälfte des Budgets für die Durchführung der nationalen statistischen Erhebungen. Die andere Hälfte der Erhebungskosten wird vom NBS getragen. Die statistischen Regionalämter stehen dadurch in einem immens großen Interessenskonflikt. Zum einen müssen sie die vorgegebenen statistischen Methoden und Standards des NBS einhalten und umsetzen, zum anderen aber auch die Interessen der Regionalregierungen berücksichtigen.
Des Weiteren sind dem NBS fachlich und administrativ die im November 2005 eingerichteten NBS-Zweigstellen auf Provinzebene und NBS-Erhebungsabteilungen auf Präfektur- und Kreisebene unterstellt, die die landesweiten Erhebungen auf regionaler Ebene durchführen. Die Gründe für deren Einrichtung und Aufgaben werden unten näher beschrieben (s. Abb. 1). Somit existieren auf regionaler Ebene parallele statistische Strukturen.
Das sektorale Statistiksystem
Innerhalb ihres fachlichen Zuständigkeitsbereiches dürfen Ministerien und Behörden unterhalb der Ministerialebene Statistiken anordnen und erheben. Da es sich um spezielle statistische Bereiche handelt, spricht man von sektoralen Statistiken. Beispiele sind die Gesundheitsstatistiken, die vom Ministerium für Gesundheit erhoben werden, und die Statistiken zum Außenhandel, die im Zuständigkeitsbereich des Hauptzollamtes liegen.
Die Ministerien und Behörden unterhalb der Ministerialebene verfügen wie das NBS über regionalisierte Statistikabteilungen auf Provinz-, Präfektur-und Kreisebene. Die fachliche Aufsicht obliegt den regional übergeordneten Statistikabteilungen, die Administrativaufsicht den entsprechenden Regionalregierungen.
Gesamtzuständigkeit
Das NBS ist neben seiner originären Aufgabe als zentrale Erhebungs- und Überwachungsbehörde im Bereich des nationalen Statistiksystems auch im Gesamtsystem der chinesischen amtlichen Statistik gemäß dem chinesischen Statistikgesetz für die Festlegung und Überwachung der statistischen Methoden und für die Koordinierung und Genehmigung aller statistischen Erhebungen zuständig. Dadurch sollen Doppelerhebungen, thematische Überlappungen und die Anwendung unterschiedlicher Methoden vermieden werden.
Bestehen zwischen dem NBS und der jeweiligen Erhebungsbehörde Meinungsunterschiede, so besitzt das NBS zumindest theoretisch nach dem Statistikgesetz das Recht, endgültige und verbindliche Entscheidungen zu treffen.
Wie sich die praktische Überwachung der gesetzlichen Vorschriften gestaltet, wird im Rahmen dieser Analyse erläutert.
Die Struktur des nationalen Statistiksystems (Stand 2008)
Die Struktur des sektoralen Statistiksystems (Stand 2008)
Das Nationale Statistikamt der Volksrepublik China
Das NBS ist eine staatliche Institution, die direkt dem Staatsrat, der chinesischen Regierung, unterstellt ist. Damit ist sie rangmäßig niedriger angesiedelt als die Organe auf Ministerialebene (Staatliche Kommissionen und Ministerien), ist aber keine nachgeordnete Behörde einer Staatlichen Kommission oder eines Ministeriums.
Der Leiter des NBS (Commissioner) steht im Rang eines stellvertretenden Ministers und ist unmittelbar dem ersten stellvertretenden chinesischen Ministerpräsidenten unterstellt. Er kann jederzeit vom Ministerpräsidenten abberufen werden. Neben seiner Funktion als Leiter des NBS ist er wirtschaftspolitischer Berater des Staatsrats und hat damit einen weit über die reine Bereitstellung statistischer Informationen hinausgehenden Einfluss auf die Wirtschaftspolitik der Volksrepublik China. Der Amtsleiter ist fachlicher Vorgesetzter der statistischen Regionalamtsleiter. Diese werden auf seinen Vorschlag hin von den jeweiligen Regionalregierungen ernannt bzw. entlassen.
Das NBS hat in der Zentrale in Beijing rund 1.000 Beschäftigte in 28 Abteilungen. Neben den klassischen Abteilungen für Verwaltungsaufgaben (Personal, Haushalt, Vertragsangelegenheiten) existieren u.a. die statistischen Abteilungen für Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen, Industrie- und Transportstatistiken und für Bevölkerungs- und Erwerbstätigkeitsstatistiken.
Darüber hinaus unterstehen dem NBS rund 12.000 Beschäftigte, die in den Zweigstellen des NBS auf Ebene der Provinzen, regierungsunmittelbaren Städte und autonomen Gebiete (ca. 4.000) sowie in den NBS-Erhebungsabteilungen auf Präfektur- und Kreisebene nationale statistische Erhebungen durchführen.
Die Aufgaben des NBS sind im chinesischen Statistikgesetz (NBS 2002) geregelt. Diese sind im Wesentlichen:
die Erarbeitung von statistischen Rechtsgrundlagen,
die Koordinierung und Überwachung der statistischen Arbeiten von allen Institutionen, die statistische Erhebungen durchführen, im Rahmen der vom NBS festgelegten Methoden und Verfahren,
die Organisation der nationalen Großzählungen (Zensen),
die konzeptionelle, methodische und organisatorische Vorbereitung von Stichprobenerhebungen,
die Berechnung des nationalen Bruttoinlandsprodukts,
die Beratung der Regierung in wirtschaftspolitischen Fragen.
Für das Jahr 2008 wurden folgende Aufgaben als prioritär festgelegt (NBS 2008a):
die Vorbereitung des für das Jahr 2009 geplanten zweiten nationalen Wirtschaftszensus,
die Reformen der Organisation der amtlichen Statistik und der statistischen Methoden,
die Umsetzung des „System of National Accounts‟ der Vereinten Nationen,
die Vorbereitung und Durchführung von statistischen Erhebungen in den Bereichen Dienstleistungen, Energie, Baugewerbe und Lebensbedingungen privater Haushalte,
die Optimierung der statistischen Informationsdienstleistungen,
die Verbesserung der Koordinierung und methodischen Unterstützung der statistischen Arbeiten der Staatlichen Kommissionen und Ministerien.
Statistische Rechtsgrundlagen
Gesetzliche Grundlage für die statistischen Arbeiten ist das Statistikgesetz von 1984 (NBS 2002), das im Zuge der Wirtschaftsreformen und der daraus entstandenen neuen Informationsanforderungen im Jahr 1996 novelliert wurde. Das NBS hatte sich bei der Erstellung des Entwurfes für das überarbeitete Gesetz auch am Bundesstatistikgesetz der Bundesrepublik Deutschland orientiert.
Das chinesische Statistikgesetz umfasst insgesamt 34 Artikel und ist für alle Institutionen, die statistische Erhebungen durchführen, verbindlich.
Anders als in Deutschland gibt es in der chinesischen amtlichen Statistik keine speziellen Gesetze für die einzelnen statistischen Erhebungen. Ermächtigungsgrundlage für die Anordnung von statistischen Erhebungen ist grundsätzlich das chinesische Statistikgesetz. Nur bei größeren Erhebungen, wie dem Bevölkerungs- oder Wirtschaftszensus, bedarf es einer Rechtsverordnung des Staatsrats.
Die zunehmende wirtschaftliche Öffnung des chinesischen Marktes für ausländische Investoren und Unternehmen sowie die Globalisierung verlangten eine weitere Novellierung des chinesischen Statistikgesetzes. Ein erster Gesetzentwurf, der nunmehr 52 Artikel beinhaltet und ebenfalls mit deutscher Unterstützung erstellt wurde, liegt zurzeit dem Ständigen Ausschuss des Nationalen Volkskongresses zur Prüfung vor.
Die Bedeutung dieses Gesetzes für die Weiterentwicklung des chinesischen Statistiksystems kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Wenn es gelingt, mit ihm die Stellung des NBS zu stärken, die statistische Geheimhaltung als Grundprinzip zu verankern und mehr Transparenz über die angewendeten Methoden und Produktionsverfahren aller Statistikbereiche herzustellen, ist ein entscheidender Schritt zu weiteren Reformen des Systems getan.
Zuständigkeitsbereiche der statistischen Institutionen
Nationales Statistiksystem
Dem NBS obliegen im nationalen Statistiksystem als zentrale Statistikbehörde u.a. folgende statistische Erhebungsbereiche:
Bevölkerungsstatistiken,
Erwerbstätigkeitsstatistiken,
Industriestatistiken,
Energiestatistiken,
Binnenhandelsstatistiken,
Dienstleistungsstatistiken,
Städtische Erhebungen,
Ländliche Erhebungen,
Bau- und Investitionsstatistiken,
Finanzstatistiken,
Sozialstatistiken,
Wissenschafts- und Technologiestatistiken.
Sektorales Statistiksystem
Die statistischen Institutionen im Bereich des sektoralen Statistiksystems sind für die Anordnung und Durchführung nachstehender Statistiken zuständig (Beispiele):
Binnenhandelsstatistiken (Ministerium für Handel),
Gesundheitsstatistiken (Ministerium für das Gesundheitswesen),
Bildungsstatistiken (Ministerium für das Bildungswesen),
Kulturstatistiken (Kulturministerium),
Landwirtschaftsstatistiken (Ministerium für Landwirtschaft),
Außenhandelsstatistiken (Ministerium für Handel und Hauptzollamt),
Zahlungsbilanzen (Chinesische Zentralbank).
Das NBS ist somit nicht für alle Statistiken zuständig. Nach aktuellen Angaben des NBS werden zurzeit 30 statistische Erhebungen vom NBS und seinen regionalen Erhebungseinheiten durchgeführt sowie 96 Statistiken von anderen Regierungsstellen.
In Deutschland existiert ein ähnliches System. Die statistischen Arbeiten sind aber nicht so stark auf andere Institutionen verteilt wie in der VR China. Die Mehrheit der Statistiken (320) wird durch das Statistische Bundesamt und die Statistischen Landesämter erhoben. Einige Statistiken (60), wie z.B. die Fahrzeugbestandsdaten, werden beim Kraftfahrtbundesamt geführt, die Zahlungsbilanzstatistiken bei der Deutschen Bundesbank oder die Energieverbrauchsstatistiken beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie.
Datenerhebungssystem
Nationales Statistiksystem
Bei statistischen Erhebungen, die im Zuständigkeitsbereich des NBS liegen, können die Leiter der jeweiligen statistischen Abteilung des NBS neue Statistiken initiieren.
Nach Prüfung und Genehmigung der Erhebung durch die Abteilung für statistische Methoden und Planung und durch die Abteilung für Finanzen wird die Durchführung der Statistik in einem vom NBS herausgegebenen Amtsblatt angeordnet. Das Amtsblatt beschreibt u.a. Zweck, Umfang, Merkmale, Auskunftspflicht und Methodik der Erhebung.
Kommt es zwischen der initiierenden statistischen Abteilung und der Abteilung für statistische Methoden und Planung des NBS zu Unstimmigkeiten, entscheidet die Amtsleitung des NBS (Amtsleiter bzw. stellv. Amtsleiter) über die Notwendigkeit der Erhebung.
Die Durchführung der Erhebungen obliegt nach einer Strukturreform, die mit einer Verlagerung der statistischen Zuständigkeiten auf regionaler Ebene einherging, seit dem Jahr 2005 den NBS-Zweigstellen auf Provinzebene und den NBS-Erhebungsabteilungen der Präfekturen und Kreise. Dieser Reform war eine Entscheidung auf der dritten Plenarsitzung des XVI. Parteitages der Kommunistischen Partei Chinas im Oktober 2003 vorausgegangen, in der die Verbesserung des statistischen Systems und die Verbesserung des statistischen Überwachungssystems im Hinblick auf die Wirtschaftsleistung gefordert wurde.
Auf Provinzebene ordnet zunächst die NBS-Zweigstelle die Erhebung an und delegiert die Anordnung an die untergeordneten NBS-Erhebungsabteilungen der Präfekturen und Kreise. Die erhobenen Kreisergebnisse werden an die NBS-Erhebungsabteilungen auf Präfekturebene übermittelt, die wiederum ihre Daten an die NBS-Zweigstellen der Provinzen liefern. Abschließend übermitteln die NBS-Zweigstellen der Provinzen die aggregierten Provinzdaten an die NBS-Zentrale, die ein nationales Ergebnis erstellt.
Die statistischen Regionalämter sind nicht für die Durchführung der nationalen statistischen Erhebungen auf regionaler Ebene zuständig, sondern erstellen und veröffentlichen auf Basis der von den NBS-Zweigstellen erhobenen Daten monatliche, vierteljährliche und jährliche statistische Berichte z.B. über die regionale industrielle Wertschöpfung, die Investitionen oder über den Transport- und Telekommunikationssektor. Regionale statistische Daten erheben sie nur auf Weisung der Regionalregierungen.
Sektorales Statistiksystem
Im Bereich des sektoralen Statistiksystems ordnen die statistischen Abteilungen der Ministerien oder Behörden unterhalb der Ministerialebene statistische Erhebungen, die in ihrem Zuständigkeitsbereich liegen, an. Die statistischen Abteilungen auf Provinz-, Präfektur- und Kreisebene der entsprechenden Institutionen führen die statistischen Erhebungen durch. Die Datenübermittlung erfolgt entsprechend der regionalen Ebene von der Kreisüber die Präfektur- und Provinzebene an die Zentrale.
Gemäß dem chinesischen Statistikgesetz bedürfen die statistischen Erhebungen im Bereich des sektoralen Statistiksystems der vorherigen Genehmigung durch das NBS, um z.B. Doppelerhebungen oder die Anwendung falscher Methoden zu vermeiden. Die Genehmigung der Erhebung ist nur ein formaler Akt ohne Vetorecht des NBS. Das NBS vergibt eine Identifikationsnummer, die auf dem Fragebogen vermerkt sein muss. Erhebungen, die ohne eine entsprechende Identifikationsnummer durchgeführt werden, sind illegal. Kontrollen oder gar die Ahndung von festgestellten Verstößen finden aber praktisch nicht statt.
Die statistische Methoden- und Aufsichtskompetenz des NBS
In der Praxis kann das NBS seine Methoden- und Aufsichtskompetenz, die es nach dem chinesischen Statistikgesetz besitzt, nur eingeschränkt durchsetzen. Die Gründe liegen zum Teil in seiner Rangstellung innerhalb der staatlichen Hierarchie, die unterhalb der der Ministerien und Staatlichen Kommissionen angesiedelt ist. Auch besitzt das NBS nicht gegenüber allen Behörden, die statistische Erhebungen durchführen, eine Weisungsbefugnis.
Ein Beispiel dafür ist die Außenhandelsstatistik. Die Zuständigkeit für die Außenhandelsstatistik obliegt dem Ministerium für Handel. Datenlieferant ist das Staatliche Hauptzollamt. Für die Methodik der Außenhandelsstatistik ist gemäß dem chinesischen Statistikgesetz ausschließlich das NBS zuständig. In der Praxis ist das NBS aber weder bei den methodischen Vorarbeiten noch bei der methodischen Umsetzung eingebunden. Das NBS wird lediglich von der Erhebung in Kenntnis gesetzt und erhält die erhobenen Daten für Veröffentlichungszwecke oder zur Ermittlung des Bruttoinlandsprodukts (BIP). Ein weiteres Beispiel sind die Gesundheits- und Bildungsstatistiken. Auch hier erhält das NBS von den zuständigen Ministerien nur Informationen über die Erhebungen und die erhobenen Daten. Eine Überwachung der Methodik findet nicht statt. Die Daten werden vom NBS zusammengestellt und veröffentlicht.
Ein Beispiel für die erfolgreiche Durchsetzung der Methodenkompetenz des NBS gegenüber den übrigen Datenproduzenten war demgegenüber die Diskussion zur Einführung eines von der Zentralregierung und insbesondere von der Staatlichen Umweltbehörde (SEPA) mit Nachdruck geforderten Green GDP („Grünes BIP‟).
Das Green GDP soll das tatsächliche BIP abzüglich der durch das Wirtschaftswachstum entstandenen Umweltschäden ermitteln. Diese Methode ist aber international umstritten und findet praktisch kaum Anwendung, da die entstandenen Umweltschäden monetär nur ungenau zu quantifizieren sind und größtenteils geschätzt werden müssten.
Obwohl das NBS aufgrund von Gesprächen mit international renommierten Experten in diesem Bereich frühzeitig Vorbehalte für die Berechnung eines Green GDP anmeldete, bestanden die Zentralregierung und insbesondere die SEPA auf einem solchen Vorhaben. Eine intensive Einbindung des NBS als Datenlieferant und methodischer Expertise war aber unumgänglich. Das NBS sprach sich aus methodischen Gründen vehement gegen die Einführung einer Green GDP-Berechnung aus. Dass das Projekt von der Zentralregierung schließlich aufgegeben wurde, dürfte allerdings nicht allein an den methodischen Bedenken des NBS, sondern vor allem auch an fehlenden Anreizstrukturen zur Umsetzung ökologischer Ziele auf der regionalen und lokalen Ebene gelegen haben (Steinhardt 2007).
Reformen im Bereich des nationalen Statistik-systems
Kritik der Zentralregierung an den statistischen Daten
Die bis zur Einrichtung der NBS-Zweigstellen auf Provinzebene im November 2005 bestehende Doppelstruktur in fachlicher und administrativer Aufsicht über das Statistikwesen trug wesentlich dazu bei, dass die Regionalregierungen im eigenen Interesse handelten und teilweise in erheblichem Maße Druck auf die Leiter der statistischen Regionalämter ausübten, regionale Wirtschaftswachstumsraten zu errechnen, die den Wünschen der Regionalregierungen entsprachen. Die jährlichen Wachstumsraten des regionalen BIP sind für die Regionalregierungen von herausragender politischer Bedeutung, da sie ein Gradmesser für die wirtschaftliche, gesellschaftliche und soziale Entwicklung der Regionen sind und auch die politische Zukunft der Entscheidungsträger in den Regionalregierungen beeinflussen. Der Zentralregierung war das Problem seit Längerem bekannt, und sie hat dies auch mehrfach öffentlich kritisiert.
Nachfolgend einige Beispiele kritischer Äußerungen von offiziellen chinesischen Regierungsstellen: Während eines internationalen statistischen Symposiums am 11. Mai 2004 in Beijing räumte der damalige stellvertretende chinesische Finanzminister Lou Jiwei in seiner Rede ein:
[…] Ich kann nicht sagen, dass die Daten des Bruttoinlandsprodukts Fälschungen sind, aber Tatsache ist, dass die Summe der lokalen Daten des Bruttoinlandsprodukts nicht den Daten auf Provinzebene entspricht und die Summe der Daten der Provinzen nicht den Daten auf nationaler Ebene […] (NBS 2004).
Im Jahr 2002 waren in der Stadt Jiang, Provinz Sichuan, zwölf Funktionäre wegen Zahlenmanipulationen verurteilt worden. Bei einer offiziellen Untersuchung stellte sich heraus, dass nur fünf von insgesamt 57 Städten der Provinz verlässliche Statistiken geliefert hatten. Der damalige Leiter des NBS, Li Deshui, äußerte dazu: „[…] Jeder Funktionär, der falsche Zahlen nach oben reicht, hat damit zu rechnen, seinen Job zu verlieren […]‟ (VDI- Nachrichten 2006).
Auch das chinesische Außenministerium hat diese Unregelmäßigkeiten auf regionaler Ebene öffentlich verurteilt, weil sie das internationale Ansehen der chinesischen Statistik beschädigen (Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten 2006).
Auch ausländische Medien thematisierten die überhöhten nationalen Wachstumsraten. So kommentiert ein Artikel von Christoph Hein in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 5. März 2006 zur Qualität des chinesischen Wirtschaftswachstums: „[…] Jeder Provinzfürst achtet eher darauf, sein eigenes Heil zu suchen, als den Anordnungen aus der Hauptstadt Folge zu leisten‟.
Neustrukturierung des Datenerhebungssystems
Durch die fortbestehende kritische Beurteilung der statistischen Daten auf nationaler und internationaler Ebene war die chinesische Regierung genötigt, nicht nur die Qualität der Daten öffentlich infrage zu stellen, sondern auch grundlegende Strukturreformen im Bereich der Datenerhebung einzuleiten.
In den Jahren von 1993 bis 1999 führten die dem NBS direkt unterstellten regionalen Erhebungsabteilungen für private Haushalte und Unternehmen in diesen beiden Bereichen Stichprobenerhebungen durch. In den folgenden fünf Jahren strukturierte das NBS die regionalen NBS-Erhebungsabteilungen in die drei Bereiche städtische, ländliche und Unternehmenserhebungen erneut um. Hierdurch sollten die statistischen Ergebnisse den neuen Anforderungen des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels gerecht werden, da sich die Entwicklungen auf dem Land und in der Stadt sehr unterschiedlich vollzogen und sich auch die Strukturen der Unternehmen immer mehr veränderten wie z.B. die Herstellung neuer Produkte, Gründung von Niederlassungen in andere Provinzen oder die völlige Umstrukturierung des Unternehmens von einem Industrieunternehmen zu einem Dienstleistungsunternehmen.
Die Datenübermittlung erfolgte direkt an das NBS unter Umgehung der statistischen Regionalämter. Dennoch stellte das NBS im Rahmen einer Untersuchung, die aufgrund einer Entscheidung auf der dritten Plenarsitzung des XVI. Parteitags der Kommunistischen Partei Chinas im Oktober 2003 durchgeführt wurde, im Jahr 2004 fest, dass eine weitere Notwendigkeit zur Neuorganisation der NBS-Erhebungsabteilungen bestand. Die Untersuchungen zeigten insbesondere eine mangelnde Koordinierung bei den statistischen Arbeitsabläufen, Doppelerhebungen durch NBS-Erhebungsabteilungen und statistische Regionalämter zu gleichen Thematiken sowie unsachgemäße Verteilung der Ressourcen und Einflussnahme von Regionalregierungen auf die Daten.
Die Untersuchung schloss auch unangemeldete Kontrollen auf allen regionalen Ebenen vor Ort ein, die die bisherigen Ergebnisse bestätigten (World Bank Team 2005).
Nach einer eingehenden Evaluierung unterbreitete das NBS dem Staatsrat Reformvorschläge zur Neuordnung der regionalen NBS-Erhebungsabteilungen. Der Staatsrat genehmigte im März 2005 die Vorschläge und wies das NBS an, diese zu implementieren. Mit der Umsetzung der Vorschläge wurde im November 2005 begonnen.
Zunächst richtete das NBS 31 Zweigstellen auf Ebene der Provinzen, regierungsunmittelbaren Städte und autonomen Gebiete ein. Gleichzeitig löste das NBS die Erhebungsabteilungen für städtische, ländliche und Unternehmenserhebungen auf. Das Personal wurde in die NBS-Zweigstellen überführt. Die NBS-Zweigstellen erhielten mehr Kompetenzen und sind seither für alle nationalen statistischen Erhebungen auf Anordnung des Zentralamtes zuständig. Auf Drängen der Provinzregierungen wurden die statistischen Provinzämter aber nicht aufgelöst, da diese Provinzen typische statistische Erhebungen auf Anordnung der Provinzregierungen durchführen. Hier kann es u.U. weiterhin zu Doppelerhebungen kommen, da eventuell auch die NBS-Zweigstellen Erhebungen zur gleichen Thematik durchführen. Auch verfügen einige statistische Regionalämter wie die statistischen Ämter von Shanghai und Beijing oder die statistischen Provinzämter von Shandong und Guangdong über ein gewisses Maß an informeller Autonomie gegenüber dem Zentralamt, da diese Regionen einflussreiche Funktionäre in der Parteihierarchie haben. Eine besondere Stellung haben die statistischen Ämter von Hongkong und Macau inne. Formell sind diese zwar fachlich dem NBS unterstellt und Teil des chinesischen Statistiksystems, de facto besitzen sie aber den Status eines selbstständigen Statistikamtes.
Nach Gründung der NBS-Zweigstellen auf Provinzebene wurden schrittweise auch auf Präfektur- und Kreisebene NBS-Erhebungsabteilungen eingerichtet, die die nationalen statistischen Erhebungen auf diesen regionalen Ebenen durchführen. Die Ausübung der Administrativ- und Fachaufsicht obliegt den jeweils übergeordneten NBS-Stellen.
Durch diese Maßnahmen vollzog sich seit Ende der 1990er Jahre im nationalen Statistiksystem ein Paradigmenwechsel in der statistischen Erhebungspraxis von einem bisher dezentralen hin zu einem zentral ausgerichteten Datenerhebungssystem.
Insbesondere die Übertragung der administrativen Aufsichtskompetenzen von den Regionalregierungen auf die NBS-Zweigstellen und NBS-Erhebungsabteilungen sind ein wichtiger Aspekt bei der Reform des Datenerhebungssystems, da die Einflussmöglichkeiten der Regionalregierungen auf die regionalen Daten nun nicht mehr bestehen. Ähnliche Zentralisierungstendenzen in anderen Bereichen beschreibt auch Andrew C. Mertha (2005) in seinem Artikel „China's “Soft” Centralization: Shifting Tiao/Kuai Authority Relations‟.
Nach der administrativen Dezentralisierungspolitik im Rahmen der Reform- und Öffnungspolitik seit dem Jahr 1978, die der Etablierung der Marktwirtschaft diente, identifiziert Mertha mittlerweile verschiedene Tendenzen administrativer Rezentralisierung. Diese sollen dazu dienen, dem Problem eines weit verbreiteten lokalen Protektionismus zu begegnen und die lokalen Regierungen im Bereich der wirtschaftlichen Steuerung und der allgemeinen Umsetzung zentralstaatlicher Politik zu disziplinieren, auch vor dem Hintergrund des WTO-Beitritts der Volksrepublik China im Dezember 2001. Die Umsetzung geschieht über eine Umstrukturierung des Verwaltungsaufbaus von einem dezentralisierten, horizontal gegliederten Kompetenzzuschnitt (kuai-Prinzip) innerhalb der Lokalregierungen auf einen stärker zentralisierten, an vertikalen Hierarchieprinzipien ausgerichteten Kompetenzzuschnitt (tiao- Prinzip), meist konzentriert auf die Provinzebene. So wird ein zentralisierteres Verwaltungsmanagement ermöglicht, das jedoch neuerliche Risiken birgt, die eine einheitliche Kontrolle erschweren. Vollzogen wurden solche Rezentralisierungsmaßnahmen bislang vor allem in Ressorts, die für die ökonomische Entwicklung Chinas von Bedeutung sind: Regulierungs- und Handelsbehörden, Behörden zur Kontrolle von Finanzdienstleistungen sowie im Bereich des Managements von Gütern und Rohstoffen (Mertha 2005). Die Reformlogik im Bereich des Statistikwesens scheint ähnlich gelagert, was als Hinweis gewertet werden kann, dass das Nationale Statistikamt als Produzent und Bereitsteller von Wirtschaftsdaten ebenfalls als bedeutend für die Wirtschaftsentwicklung Chinas erkannt worden ist.
Berechnung eines zentral ermittelten Bruttoinlandsprodukts
Aufgrund der erwähnten Einflussnahme der Regionalregierungen auf die BIP-Daten und damit auch auf die Wachstumsraten des regionalen BIP hat sich das NBS entschlossen, die regionalen BIP-Zahlen zwar zu veröffentlichen, auf eine Aggregierung für die nationale Ebene jedoch zu verzichten. Eine solche nationale Aggregierung war in der Vergangenheit vorgenommen worden. Diese Methode („Bottom-up‟) ist international umstritten und entspricht auch nicht den Vorgaben des „System of National Accounts‟ (SNA) der Vereinten Nationen, da sie zu stark überhöhten nationalen Ergebnissen führen kann. International wird überwiegend die sogenannte „Topdown‟-Methode angewendet, bei der zunächst ein nationales Ergebnis auf der Grundlage von nationalen Daten errechnet wird. Anschließend wird das nationale Ergebnis nach einem bestimmten Verteilungsschlüssel (u.a. Bevölkerungszahl, Unternehmensstruktur, Erwerbstätige, Einkommensverteilung) auf die einzelnen regionalen Gebiete verteilt.
Das NBS berechnet ebenfalls ein nationales BIP auf Grundlage der Da-ten, die es von den regionalen Erhebungseinheiten des NBS erhält. Hinzu kommen noch einige Schätzgrößen, die auch international Anwendung finden. Dieses Ergebnis wird nicht auf die einzelnen Regionen heruntergerechnet, sondern bleibt als nationaler Wert stehen. Die regionalen BIP- Daten werden ebenfalls durch das NBS mit dem Hinweis veröffentlicht, dass die Summe der regionalen Daten nicht dem nationalen Ergebnis aufgrund der dezentralen Berechnungsmethode durch die statistischen Provinzämter entspricht. Würde man die nationale Wachstumsrate auf Grundlage der regionalen Wachstumsraten des BIP berechnen, läge z.B. das Wirtschaftswachstum im Jahr 2006 gegenüber dem Jahr 2005 bei 16,8% statt der vom NBS zentral errechneten 11,6% (NBS 2008b).
Implementierung des „System of National Accounts‟
Die Berechnung der Ergebnisse der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR) erfolgt weltweit nach den Vorgaben des „Systems of National Accounts‟ (SNA) der Vereinten Nationen. Hier werden u.a. die Methoden und die zu verwendenden Wirtschaftserhebungen, Datenquellen und Schätzgrößen beschrieben. Die Ermittlung des BIP ist Teil der VGR und wird sowohl von der Entstehungs- als auch von der Verwendungsseite her berechnet. Zwischen beiden resultierenden Rechenergebnissen findet anschließend eine Abstimmung statt, die zum Veröffentlichungsergebnis des BIP führt.
Im Zuge der Kooperation mit anderen nationalen Statistikbehörden und internationalen Organisationen versucht das NBS, die Methodenvorgaben des SNA schrittweise umzusetzen. Hierbei muss berücksichtigt werden, dass das SNA selbstständig weiterentwickelt wird, um die Globalisierung der Weltwirtschaft und die damit verbundenen Finanzgrößen besser abbilden zu können. Dies hat zur Folge, dass für die chinesische amtliche Statistik, wie für die amtlichen Statistiken aller Schwellenländer, das Tempo der methodischen Anpassung noch zusätzlich beschleunigt werden muss. Damit verbunden sind weitere notwendige Strukturreformen, die sich mittelfristig auch auf die sektoralen Statistiken erstrecken müssen, da sonst die Weiterentwicklung des SNA nicht vollständig nachvollzogen werden kann.
Beitritt zum „General Data Dissemination System‟
Die Methoden- und Überwachungskompetenzen des NBS sind von der chinesischen Regierung beträchtlich aufgewertet worden, indem das NBS als nationaler Ansprechpartner für das „General Data Dissemination System‟ (GDDS) des Internationalen Währungsfonds (IWF) benannt wurde (Internationaler Währungsfonds o.J.).
Mit dem Beitritt zum GDDS hat sich die VR China verpflichtet, die angewandten Methoden und die Veröffentlichungspraxis für seine wichtigsten Wirtschafts-, Sozial- und Bevölkerungsstatistiken sowie die Entwicklungsprioritäten der chinesischen amtlichen Statistik auf den Internetseiten des IWF transparent zu machen. Damit verbunden sind auf chinesischer Seite umfassende Know-how-Transfers im Bereich entsprechender statistischer Konzepte und Methoden.
Des Weiteren kommt der Rolle der Statistik als Messinstrument bei der Zielerreichung der „Millennium Development Goals‟ (MDGs) der Vereinten Nationen (VN) ebenfalls eine wichtige Bedeutung zu (Vereinte Nationen o.J.). Die MDGs sind in der chinesischen Version der sogenannten „Xiao Kang Society‟ beschrieben. Es handelt sich um ein chinesisches Entwicklungsprogramm zur Armutsminderung und zur Errichtung einer modernen Gesellschaft „mit bescheidenem Wohlstand‟ unter der Leitung der Nationalen Reform- und Entwicklungskommission.
Mit Verabschiedung der MDGs durch 189 VN-Mitgliedsstaaten, darunter auch China, im September 2000, erhielt die Xiao-Kang-Initiative einen wichtigen internationalen Impuls. Für die statistischen Informationsgrundlagen des chinesischen Entwicklungsprogramms ist ausschließlich das NBS zuständig.
Internationale Kooperationen
Von Bedeutung für die Reform des chinesischen Statistiksystems ist auch die Mitwirkung des NBS in allen wichtigen internationalen statistischen Gremien, wie den Vereinten Nationen, der Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung und dem Internationalen Währungsfonds, die für die Weiterentwicklung der weltweiten statistischen Standards und Methoden zuständig sind. Andere chinesische Datenproduzenten sind in diesen Gremien nicht vertreten. Das NBS nimmt somit international eine wichtige Stellung ein.
Mit der Weltbank hat das NBS im Oktober 2005 einen Masterplan zur Reform des chinesischen Statistiksystems entwickelt, der mit internationaler Unterstützung bis zum Jahr 2015 umgesetzt werden soll. Er umfasst u.a. Reformmaßnahmen in den Bereichen der Organisationsstruktur des NBS, der statistischen Rechtsvorschriften, des Einsatzes von modernen Informationstechnologien bei der Datenerhebung und Datenverbreitung sowie die Implementierung internationaler statistischer Standards und Methoden im Zuständigkeitsbereich des NBS.
Zur Verbesserung der Struktur des statistischen Systems und der Qualität der statistischen Daten trägt auch wesentlich die Zusammenarbeit mit weiterentwickelten Ländern bei. Neben dem statistischen Amt Kanadas unterstützt das Statistische Bundesamt Deutschlands seit dem Jahr 1993 unter Mitwirkung der Statistischen Landesämter das NBS im Rahmen von bilateralen Kooperationsprojekten. Aktuell werden Projekte zu den Themen statistische Gesetzgebung, Preisstatistiken sowie Bildungs- und Gesundheitsstatistiken durchgeführt. Nach Abschluss dieser Projekte im Jahr 2009 ist eine Zusammenarbeit in den Sektoren Erwerbstätigkeits- und Verdienststatistiken und im Bereich der Datenverbreitung geplant. Punktuell werden je nach Themenstellung auch andere chinesische Behörden in die Projekte eingebunden.
Reformen im Bereich des sektoralen Statistik-systems
Über Reformmaßnahmen im Bereich des sektoralen Statistiksystems liegen nur wenige Informationen vor. Eine der Hauptaufgaben des NBS für das Jahr 2008 war die Verbesserung der Koordinierung und methodischen Unterstützung der statistischen Arbeiten der Ministerien. Dadurch könnte das NBS erreichen, dass die aktuellen internationalen statistischen Standards auch bei diesen Institutionen Anwendung finden. Ob eine tatsächliche Implementierung stattfindet, dürfte sich nach bisheriger Praxis der Kenntnis des NBS entziehen. Hier sind die anderen Statistikproduzenten gefordert, den Empfehlungen des NBS bei der Durchführung der statistischen Arbeiten auch nachzukommen.
Als weitere indirekte Reformmaßnahme kann die Veröffentlichungspolitik des NBS betrachtet werden. Die Ministerien und Behörden unterhalb der nationalen Ebene liefern nach wie vor ihre statistischen Daten überwiegend an Regierungsstellen. Allerdings erhält und veröffentlicht das NBS ebenfalls zum Teil Statistiken derselben Datenproduzenten, sodass durch das NBS den Datennutzern diese Statistiken zugänglich werden. Diese Veröffentlichungsstrategie könnte mittelfristig auch positive Auswirkungen auf die Datenqualität der Statistikproduzenten im sektoralen Statistiksystem haben.
Mögliche strukturelle Reformen zur Lösung fortbestehender Probleme
Der Idealfall wäre die Wahrnehmung aller statistischen Arbeiten durch eine übergeordnete unabhängige Institution. Dieses Vorhaben dürfte aber in der Praxis vorerst kaum realisierbar sein. Selbst in weiterentwickelten Ländern gibt es keine statistischen Institutionen, die eine derartige Position innehätten. Eine Aufwertung des NBS auf Ministerialebene könnte die statistischen Methoden- und Überwachungskompetenz des NBS gegenüber den bisher in der staatlichen Hierarchie übergeordneten Ministerien aber zumindest verbessern.
Ein realisierbarer Lösungsansatz wäre die grundsätzliche Übertragung aller statistischen Arbeiten auf das NBS und seine nachgeordneten statistischen Regionalämter. Dies würde in einer größeren Fachkompetenz resultieren und eine gewisse Unabhängigkeit und Neutralität der Statistik erzeugen. Die Ministerien sind zum einen politische Entscheidungsträger, zum anderen auch Statistikproduzenten. Gerade dieser Umstand kann aber zu Irritationen bei den Datennutzern führen. Für diese Behörden wäre die Verlagerung der statistischen Arbeiten mit einem Kompetenzverlust verbunden. Hier könnte die Zentralregierung eventuellen Widerständen entgegensteuern, indem sie ein einheitliches Statistiksystem unter der Leitung des NBS auf Grundlage einer gesetzlichen Bestimmung errichtet.
Darüber hinaus sollten die statistischen Erhebungen ausschließlich durch den Staatsrat auf Basis einer rechtlichen Bestimmung angeordnet werden, statt wie bisher per Erlass eines Amtsblatts des NBS. Dies könnte dazu beitragen, dass die statistischen Erhebungen gemäß den methodischen Vorgaben des NBS auf nationaler und regionaler Ebene besser durchgesetzt und Verstöße leichter sanktioniert werden könnten.
Fazit
Die nationale und internationale kritische Beurteilung der statistischen Daten hat die chinesische Regierung veranlasst, nicht nur die Qualität der Daten öffentlich infrage zu stellen, sondern auch grundlegende Reformen einzuleiten.
Im Bereich des nationalen Statistiksystems ist die Einrichtung von NBS-Zweigstellen und NBS-Erhebungsabteilungen auf regionaler Ebene ein guter Lösungsansatz zur Verbesserung der bisherigen Struktur, da die statistischen Regionalämter bei nationalen Erhebungen nicht mehr involviert sind und somit der Einflussnahme durch die jeweiligen Regionalregierungen entzogen sind. Diese Maßnahme stellt sicher, dass die vom NBS vorgegebenen internationalen Standards auch umgesetzt werden, was mittelfristig zu einer Verbesserung der statistischen Datenqualität führen kann. Die damit verbundenen Parallelstrukturen des nationalen Statistiksystems auf Regionalebene müssen als kleines Übel zumindest mittelfristig in Kauf genommen werden.
Zentrales Problem im chinesischen Statistiksystem bleibt somit das sektorale Statistiksystem, da dies ein weitgehend autonomes Statistiksystem ist. Eine Überwachung der angewendeten statistischen Methoden findet in der Praxis durch das NBS nicht statt, obwohl diese Statistikproduzenten wichtige wirtschaftliche, soziale und gesellschaftliche Entwicklungen statistisch abbilden. Somit kann nicht sichergestellt werden, dass die internationalen Standards auch Anwendung finden. Das NBS müsste hier seine methodischen Kompetenzen, die es gemäß dem chinesischen Statistikgesetz besitzt, gegenüber den Ministerien und Behörden unterhalb der Ministerialebene konsequenter durchsetzen, was sich durch seine schwächere Stellung in der staatlichen Hierarchie zum Teil als sehr schwierig erweist. Hier wäre die chinesische Regierung gefordert, entsprechende Reformmaßnahmen einzuleiten.
Des Weiteren sind diese Institutionen auch mehrheitlich politische Entscheidungsträger, die den Erfolg ihrer Maßnahmen u.U. mit eigenen Statistiken belegen. Eine Trennung zwischen Politik und Statistik wäre hier sinnvoller, um die Glaubwürdigkeit und die Qualität der statistischen Daten zu verbessern.
Letztlich werden die statistischen Systeme weltweit an ihren Produkten, d.h. an der Qualität ihrer Statistiken gemessen. Die Struktur ist dabei nur insoweit von Relevanz, als strukturelle Defizite auch Auswirkungen auf die Datenqualität haben. In der chinesischen amtlichen Statistik sind diese Umstände gegeben. Durch interne und externe Reformen unternehmen die chinesische Regierung und das NBS seit Jahren Anstrengungen, diese strukturellen Probleme schrittweise zu lösen.
Allerdings sollten internationale und chinesische Datennutzer stets berücksichtigen, dass weitergehende Strukturreformen, insbesondere im chinesischen Kontext, nur langfristig umsetzbar sind.