Abstract
Afin de réduire le conflit entre la loi nationale et les coutumes et normes sociales (appelés dina), l'État Malagasy a progressivement décentralisé la gouvernance des ressources naturelles au niveau local. Les règles concernant l'utilisation des ressources dans les transferts de gestion et les aires protégées cogérés sont définies dans un dina, qui pourrait être reconnu par la loi. Dans cet article nous décrivons et analysons la mise en place et les procédures d'application d'un dina créé pour régir l'utilisation des ressources au sein de Velondriake, une aire marine protégée communautaire dans le Sud-Ouest de Madagascar. Le dina était élaboré par les membres de la communauté et homologué par le Tribunal. Les procédures d'application sont hiérarchiques, commençant au niveau du village mais avec recours aux niveaux supérieures en cas d'échec d'application. Nous discutons plusieurs problèmes associés avec la mise en place et l'application du dina, ainsi que des solutions proposées, incluant : Comment surmonter la cohésion sociale (le fihavanana), des contradictions avec la loi, et l'application du dina contre les migrants. Nous concluons avec une revue de l'utilisation des dina ailleurs à Madagascar, et nous suggérons que les dina imposés par des agences externes, s'ils ne sont pas alignés avec les aspirations de la communauté, ne seront pas respectés. Velondriake a évité de tels problèmes à travers une approche participative où le dina était élaboré par la communauté elle-même.
Introduction
Depuis les années 1980, la conservation de la biodiversité et l'utilisation durable des ressources naturelles renouvelables sont parmi les préoccupations majeures pour l'État Malagasy [1], une politique illustrée par l'adoption du premier Plan National d'Action Environnementale d'un pays Africain en 1990 [2]. La gouvernance des terres et de ressources naturelles à Madagascar est caractérisée historiquement par le contrôle étatique [3–6]; tout terrain à part la propriété privée restait le domaine de l'État, qui possédait les droits de jure sur l'utilisation des ressources naturelles (et promulguait des lois réglementant leur utilisation), bien que les communautés locales retenaient des droits de facto à la base des droits coutumiers et ancestraux [5]. Ceci créait une situation anarchique caractérisée par le libre accès aux ressources naturelles [7] : L'État se trouvait incapable de maitriser effectivement l'utilisation des terrains dans les zones rurales [8], et les communautés qui y vivaient manquaient de motivation et de sécurité foncière pour se soumettre à la loi, qui n'était pas perçue comme légitime [6]. Ces problèmes étaient exacerbés par une résistance acharnée contre la politique répressive de l'État [9–10].
Cette situation, en plus d'autres facteurs [11], a contribué à une expansion énorme de la déforestation [12], mais sans apporter de progrès sensibles au niveau du développement rurale. Conscient de ces défauts, les gouvernements successifs ont adopté progressivement une politique de décentralisation de la gouvernance des ressources naturelles renouvelables en essayant d'intégrer les communautés locales et de transférer la responsabilité de gestion de l'État au niveau local [4]. Cette décentralisation s'est manifestée en deux initiatives majeures – la mise au point de législation permettant le transfert de gestion des ressources naturelles (TGRN) aux communautés locales, et l'élargissement rapide du système d'aires protégées.
Les transferts de gestion et les aires protégées
En 1996 Madagascar a adopté la structure GELOSE (Gestion Locale Sécurisé), une forme de TGRN qui permet le transfert limité des droits de gestion des ressources naturelles de l'État aux groupements communautaires selon un contrat renouvelable entre l'État, la communauté de base et la commune de rattachement [13]. Un deuxième système de TGRN plus simplifié pour la gestion des zones forestières, la GCF (Gestion Contractualisée des Forêts) était ensuite créée en 2001. L'objectif de ces initiatives était d'améliorer la gestion des ressources naturelles (et de réduire les coûts de la gouvernance étatique) en habilitant et en motivant les communautés rurales à gérer durablement les zones qu'elles exploitaient déjà selon leurs droits coutumiers [5].
En 2003, l'ancien Président de la République Marc Ravalomanana a déclaré l'intention de son gouvernement de tripler la superficie des aires protégées (AP) à Madagascar (la ‘Vision Durban’, [14]). Le réseau d'AP de Madagascar comprenait auparavant 46 aires protégées strictes (Réserve Naturelle Intégrale (catégorie I de l'UICN), Parc National (catégorie II) et Réserve Spéciale (catégorie IV) [15]); la gestion de ces AP était confié par l'État à l'organisme paraétatique ANGAP (Association Nationale pour la Gestion des Aires Protégées) actuellement dénommée Madagascar National Parks (MNP), et leur création ne tenait guère compte des besoins réels (socio économiques) des communautés locales mais était plutôt axée sur la conservation de la biodiversité [16–17]. Les objectifs du nouveau Système d'Aires Protégées de Madagascar (SAPM, qui inclut le réseau MNP ainsi que la nouvelle génération d'AP (les nouvelles AP ou NAP) émanant de la Vision Durban sont : 1) de conserver l'ensemble de la biodiversité unique de Madagascar, 2) de conserver le patrimoine culturel Malagasy, et 3) de maintenir les services écologiques et favoriser l'utilisation durable des ressources naturels pour la réduction de la pauvreté et le développement durable [18]. La plupart des nouvelles aires protégées en cours d'établissement intègrent les communautés locales dans leurs structures de gouvernance, et beaucoup cherchent à utiliser le TGRN comme outil additionnel pour renforcer leurs schémas d'aménagement; quelques uns, tels qu'Ankodida (une NAP de catégorie V dans le Sud-Est du pays), intègrent les terroirs déjà transférées au sein des limites de l'AP [19], tandis que d'autres ont mis en place des zones tampons ou ‘ceintures vertes’ de TGRN autour des limites des APs (comme c'est le cas pour les extensions des Parcs Nationaux Tsimanampetsotsa et Kirindy-Mite dans le Sud-Ouest).
Le rôle des dina
Dans les TGRN, les activités permises et non permises sont régies par voie de dina. Traditionnellement, les dina sont des normes sociales ou codes de conduite qui régissent les relations au sein des ou entre communautés. Ce sont des règles volontaires, élaborées et appliquées par la communauté elle-même, qui prennent normalement la forme d'une tradition orale [6, 20]. Ces dina ne sont pas reconnus par la loi, mais sont légitimes au niveau local car ils émanent de la population locale, et sont donc généralement respectés. Leur utilisation est très répandue - Rakotoson et Tanner [20] estiment que 75% de la population Malagasy vit toujours dans les communautés rurales qui sont régies par les dina. En essayant d'intégrer les règles coutumières avec les lois régissant l'utilisation des ressources naturelles (« réconcilier le légal et le légitime » [3]), l'État Malagasy a adopté le dina comme outil de gouvernance légalement reconnue à travers la législation GELOSE [5]. Dans le cas de GELOSE, le dina est élaboré et agréé par la communauté de base, avec l'appui des promoteurs externes, et devient exécutoire après visa du maire de la commune de rattachement. Les prescriptions qu'il contient doivent être « conformes aux dispositions constitutionnelles, législatives et réglementaires en vigueur, ainsi qu'aux usages reconnus et non contestés dans la commune rurale de rattachement » [13]. Bien qu'un tel dina soit applicable au niveau local, et que les conflits puissent être résolus au niveau de la communauté, il est prévu que la communauté ou le promoteur du TGRN puissent consolider le dina à travers son homologation auprès du Tribunal. Ceci donne au dina un statut légalement reconnu, et permet à la communauté de faire appel aux processus légaux si nécessaire en cas de résolution de conflits.
A part les transferts de gestion, les dina sont également reconnu dans le Code des Aires Protégées (la loi réglementant les AP) et sont employés comme outil de gouvernance communautaire des ressources naturelles dans une gamme de nouvelles aires protégées communautaires ou cogérées (avec des ONG), incluant Ankodida [19], le Massif des Roses (une AP marine au Sud-Ouest) [21], Lac Alaotra (une AP de zones humides au Centre-Est) [22–23], Mandena (une AP de forêt littorale au Sud-Est) [24–25] [et Manambolomaty (une AP de zones humides à l'Ouest) [26], ainsi que dans les zones tampons des Parcs Nationaux incluant Andohahela (au Sud) [27] et Masoala (au Nord-Est) [28]. De plus, ils sont employés au niveau communal et intercommunal pour régir l'utilisation de terrain en dehors des zones de conservation [8]. Malgré leur utilisation répandue, il existe peu de littérature qui examine l'utilisation des dina au-delà du contexte de TGRN, et les analyses existantes se focalisent plus sur les aspects légaux et institutionnels que sur l'amélioration de l'efficacité de l'outil pour la gouvernance communautaire des ressources. Selon nos connaissances, il n'existe aucune description ou analyse des processus d'élaboration et de mise en application d'un dina dans la littérature.
L'objectif de cet article est de décrire et d'analyser d'un oeil critique l'élaboration et la mise en application du dina de Velondriake, un réseau de zones de gestion des ressources marines (Fig. 1) proposé pour être intégré dans le SAPM comme aire protégée communautaire de catégorie V [29]. Cela permettra de partager les expériences acquises et, espérons-le, de contribuer à l'amélioration de l'efficacité du dina comme outil de gouvernance pour la gestion communautaire des ressources naturelles. Cet article est divisé en cinq parties : dans la première partie, on décrira l'historique du réseau Velondriake et l'évolution parallèle de son dina. Ensuite on abordera le dina soi-même, incluant le processus participatif de son élaboration, et ses contenus. Dans la troisième partie, on expliquera les procédures d'application, et la quatrième partie se focalise sur les problèmes rencontrés lors de la mise en application du dina, ainsi que des solutions proposées afin de les surmonter. Finalement, on discutera des points forts et des faiblesses de l'approche Velondriake par rapport à la littérature concernant la mise en place des dina dans d'autres régions de Madagascar.
Carte de Madagascar montrant la localisation de l'AP Velondriake et des sites mentionnés dans le texte (la carte ne montre pas les zones de gestion faute de problèmes d'échelle).
Historique de la mise en place de l'AP et de son dina
La gestion des ressources marines et côtières dans la zone de Velondriake a évolué à travers plusieurs étapes depuis son démarrage en 2003. La première étape était la mise en place d'une réserve temporaire fermée à la chasse au poulpe (Octopus cyanea), la ressource la plus importante pour les pêcheurs Vezo de la zone [30]. Le succès de cette intervention motivait les villages avoisinants à suivre la modèle [31], et le réseau est maintenant devenu le plus grand aire marine protégée (AMP) communautaire de l'Océan Indien Occidental [32], couvrant 24 villages de sept fokontany (le plus bas niveau administratif à Madagascar). Le tableau 1 donne un bref résumé de cette évolution, ainsi que du rôle des dina dans la règlementation des différentes zones de gestion mises en place. Pour d'avantage de détails, voir [31].
Historique du réseau Velondriake (BV – Blue Ventures Conservation; WCS – Wildlife Conservation Society; IH.SM – Institut Halieutique et des Sciences Marines (Université de Toliara); Copefrito – société privé exportateur des produits marins; AV – Association Velondriake; SAPM – Système d'Aires Protégées de Madagascar)
Le dina de l'Association Velondriake
Processus d'élaboration
Le dina étant une convention sociale, son élaboration s'était fait d'une manière participative et démocratique nécessitant la participation de toute la communauté des villages concernés. Cependant, afin de mieux ancrer le dina dans le cadre légal nationale, et afin de mieux responsabiliser les acteurs intervenant dans son application (communautés, autorités traditionnelles, élus), il a était décidé par l'Association Velondriake (voir le Tableau 1 pour explication de l'association) de procéder à l'homologation du dina auprès du Tribunal. Cela permet l'application légale du dina, et permet également le recours à la justice dans le cas nécessaire. L'élaboration fut ainsi réalisée en sept étapes, illustrée dans la Fig. 2.
Diagramme montrant les sept étapes de l'élaboration et l'homologation du dina de Velondriake (MEF – Ministère de l'Environnement et des Forêts; MAEP – Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche).
L'élaboration du dina a commencé au niveau local, l'Association Velondriake (AV) ayant invité chaque village à réfléchir sur leurs dina spécifiques réglementant leurs réserves de poulpe ou de mangroves, et de proposer si nécessaire de nouvelles règles au regard du plan de zonage proposé. Lors d'un deuxième atelier, les propositions émanant de chaque village ont été rapportées au Comité de Gestion (CG, voir le tableau 1) pour une mise en cohérence; le dina global ainsi élaboré était soumis à l'assemblée générale, qui l'a approuvé le même jour. Le dina était ensuite approuvé par le Maire de la commune de rattachement (Befandefa), le Chef de District de Morombe, et des représentants régionaux du Ministère de l'Environnement et des Forêts et du Ministère de l'Agriculture, de l'Elevage et de la Pêche, avant de passer à l'homologation auprès du Tribunal.
La légalisation du dina de Velondriake s'est faite au niveau du Tribunal de première instance de Morombe (Région Atsimo Andrefana). Les pièces à fournir pour homologuer le dina étaient le dépôt d'une requête et le dina lui-même, le demandeur étant le Président de l'AV. Le Président du Tribunal a ensuite vérifié toutes les règles ligne par ligne afin qu'elles ne soient pas contraire aux réglementations nationales en vigueur et qu'elles ne soient pas anticonstitutionnelles. La requête a été jugée de bien fondée selon les motifs susmentionnés. Par conséquent, une lettre d'homologation fut délivrée par Arrêtée (jugement No 64 du 12 décembre 2006). Dès lors, le dina de Velondriake fut le premier dina à être présenté au Ministère de la Justice et homologuée dans le District de Morombe.
Contenus
Le dina est divisé en 13 parties, dont la plupart spécifient les règles régissant le régime associé au plan de zonage de l'AMP. Le premier chapitre spécifie les objectifs du dina, les parties concernées (qui souligne que le dina est applicable non seulement aux membres de sept fokontany directement impliqués dans la mise en place de l'AMP, mais également aux migrants utilisant la zone), et les généralités concernant 1) la relation entre le dina et la loi nationale et 2) l'application des amendes ou vonodina (voir en dessous). Le deuxième chapitre spécifie ensuite les règles associées avec les différentes zones de l'AMP : il s'agit tout d'abord des règles générales pour l'AMP entière, qui spécifie que seule la pêche traditionnelle et artisanale est permise au sein de l'aire, et que certaines méthodes de pêche sont interdites. Les méthodes interdites incluent l'utilisation du laro (Euphorbia tirucalli, Euphorbiaceae), un arbre dont le latex est une neurotoxine puissant utilisé pour la pêche dans plusieurs pays Africains [33]. Cette méthode est surtout pratiquée par les pêcheurs venant de villages à l'intérieur des terres, car c'est une méthode qui ne nécessite pas d'expertise de la mer. Cependant, elle est considéré comme très destructrice car la toxine tue non seulement les poissons ciblés, mais également d'autres animaux tels que les coraux, les crustacés et les mollusques [34], ceci à des concentrations très faibles.
Les autres méthodes et activités qui ne sont pas permises au sein de l'AMP sont la senne de plage, la pêche aux filets de petite maille, la destruction ou renversement des coraux (qui détruit les lieux de refuge des poulpes), et la chasse aux espèces protégées par la loi. Pour ce dernier, il s'agit spécifiquement des dauphins (Tursiops truncatus et Stenella longirostris) et des tortues de mer, dont l'AP abrite cinq espèces [29], chacun inscrit sur la Liste Rouge des Espèces Menacés de l'UICN [35]. Il s'agit de Caretta caretta (EN), Chelonia mydas (EN), Lepidochelys olivacea (VU), Eretmochelys imbricata (CR) et Dermochelys coriacea (CR).
Ensuite le dina définit les règles associées à chacun des zones spécifiques; il s'agit des réserves non permanentes de poulpes (sur les plateaux récifaux) et de crabes et crevettes (dans les mangroves), les réserves permanentes ou noyaux durs (sur les récifs coralliens, les zones d'herbiers, et les mangroves), les zones côtières (des forêts de baobabs ainsi qu'une plage ciblée pour le développement de l'écotourisme communautaire), et finalement les zones d'élevage de bêche-de-mer [36]. Pour chacune de ces zones, le dina spécifie non seulement les activités interdites mais également la sanction à payer en cas de transgression d'une de ces règles (normalement 100, 000 MGA1).
La dernière partie du dina spécifie d'autres règles générales qui ne sont pas liées aux zones spécifiques. Il mentionne d'abord que les chercheurs et les touristes sont obligés de se procurer d'un permis auprès de l'Association Velondriake pour pouvoir entrer dans l'AMP. Ensuite les procédures d'application du dina sont expliquées (voir en dessous), et il est spécifié que les complices et les faux accusateurs sont considérés également coupables au même titre que les transgresseurs. Finalement il est spécifié que le dina peut être changé ou amendé avec l'approbation de l'assemblée générale de l'association, mais que cela requiert la validation de la commune de Befandefa ainsi que le District de Morombe.
Publication et mise en vigueur
Suite à l'homologation du dina, il a été publié au niveau de chaque village par les membres du Comité de Gestion afin de sensibiliser la population sur ses contenus et de son champs d'application. Ceci s'avérait nécessaire malgré le fait que les représentants du chacun de ces villages aient assisté à son élaboration initiale. Le dina était publié, expliqué et enfin déposé dans chaque village afin qu'il puisse être consulté à chaque instant en cas de nécessité. De plus, la lettre d'homologation prouvant sa légalité fut de même déposée dans chacun des villages. La raison de toutes ces précautions autour du dina est liée aussi à la présence des migrants ou de visiteurs travaillant dans la région de manière épisodique sans considération des conventions communautaires en vigueur. Dans ces cas, la présence de la lettre d'homologation peut jouer un grand rôle lors des infractions. Les Présidents des fokontany jouent un rôle important et servent de relais dans le processus d'acceptation et de publication du dina. Il est de leur responsabilité d'aider les comités à faire connaître le dina à toute la communauté qu'ils gouvernent et à tous les immigrants ou locaux qui n'étaient pas présents lors de l'établissement du dina.
Sanctions et procédures d'application
La mise en place de l'AMP Velondriake émane de l'initiative de la communauté locale, et toutes les décisions la concernant doivent être prises par cette même communauté. Dans le principe de l'établissement d'une convention sociale comme le dina, les règles citées dans ce dina devrait être appliquées au niveau de la communauté elle même pour conserver la valeur morale de cette outil juridique. Or, qu'en est-il si, dans le cas échéant, une infraction aux règles établies ne peut être réglée au niveau communautaire et nécessite l'intervention de la force publique hiérarchiquement supérieure ou même le recours à la justice? C'est pour anticiper ce type de cas que l'Association Velondriake a mis en place une procédure d'application spécifique pour son dina en incluant le Ministère de la Justice dans la procédure en cas d'épuisement des procédures locales.
Sanction ou vonodina
Dans le cas du dina de Velondriake, le vonodina ou sanction est infligé sous forme d'amende en cas de transgression des règles. L'amende à payer est spécifiée dans le dina, mais l'Association Velondriake a statué sur le fait que l'amende encourue puisse faire l'objet d'une négociation, ou bien être transformée en travaux d'intérêts publics en cas de manque de possibilité du contrevenant de s'acquitter de son amende (en effet, l'objectif du dina est avant tout, en cas de méfait, de prévenir une récidive). L'article 43 du dina spécifie que quiconque attrape un transgresseur sera récompensé de la moitié de l'amende après le paiement. Le reste du vonodina est partagé entre tous les membres du village impliqué (incluant même le transgresseur selon la volonté de la communauté) si l'affaire est réglée au niveau de la communauté, c'est-à-dire entre le niveau du village concerné et le Comité de Gestion (voir en dessous). Ceci est considéré adéquat car c'est la communauté qui est le perdant en cas de récolte illégale des ressources, et mérite alors de recevoir un dédommagement. De plus, ce système réduit le risque de la corruption ou l'appropriation des montants par des leaders locaux, ce qui pourrait provoquer une perte de confiance dans le système de gestion communautaire de la part des membres de l'association [37]. En plus de l'amende, le matériel utilisé lors de l'infraction est saisi pour servir pièce à conviction durant le procès devant la communauté; suite au paiement de l'amende, les matériels saisis sont remis au transgresseur.
Procédures d'application
La procédure d'application du dina suit le principe de la subsidiarité, ce qui veut dire que la responsabilité et l'autorité à régler l'affaire est attribué au plus bas niveau applicable [38–39]. Cependant, si l'affaire n'est pas réglée à ce niveau, il reste plusieurs étapes à suivre pour assurer le dénouement de la situation. Cela reflète l'approche hiérarchique de résolution des conflits qui caractérise les dina traditionnels [6]. A chaque niveau de la procédure, les responsables de l'application recevons un per diem de la part de l'AV, afin de compenser leurs coûts d'opportunité. Notons que toute la communauté des 24 villages membres de l'AV se doit appliquer le dina.
1er étape – Rapport et procès communautaire : Après avoir aperçu une infraction, le témoin signale d'abord la transgression au Président du fokontany ainsi qu'à un membre du Comité de Gestion, dont un réside dans chaque village. Le Président et le membre du CG lancent ensuite une enquête afin de mettre les détails au clair. Suite à l'enquête, ils convoquent tous les villageois à une réunion présidé par le Président du fokontany; le responsable du méfait est présenté à la communauté et les règles définies dans le dina sont lues pour en rappeler les principes et les limites. Tous les membres villageois présents arrivent ensemble à un verdict après avoir entendu et délibéré sur l'évidence et le témoignage. A ce niveau de la procédure, l'association donne les pleins pouvoirs à la communauté pour statuer sur l'affaire. Si l'affaire est réglée, c'est à dire que l'amende ou le tribut agréé est bien payé à la communauté dans le délai convenu, la procédure s'arrête à ce niveau. Dans le cas contraire, malgré toutes les prérogatives dont disposent les villageois, ils devront faire appel au Comité Régional (vondrona) de leur zone pour qu'il reprenne l'affaire. Ce sont les membres du Comité de Gestion basés dans chaque village qui envoient le rapport au Comité Régional, avec approbation du chef de village.
2e étape – Au niveau du Comité Régional (vondrona) : Lorsque l'affaire arrive entre les mains du Comité Régional, ses membres choisissent un village de la région et invitent tous les représentants de ces mêmes villages à participer à une réunion en présence des contrevenants. Le but de cette réunion est de trouver un moyen efficace pour faire appliquer le dina, en terme de paiement du vonodina agréé. La procédure prend alors une dimension plus importante puisqu'elle implique tous les représentants des villages de la sous-région. L'objectif est d'impressionner les contrevenants qui seront alors mis en demeure de payer par l'ensemble des villages. Cependant l'amende à payer est toujours la même que celle convenue lors du procès précédent au niveau du village. Si les contrevenants refusent toujours de s'acquitter de l'amende, l'affaire est alors envoyée par les membres de bureau du Comité Régional au niveau supérieur, c'est-à-dire au niveau du Comité de Gestion de l'Association Velondriake.
3e étape – Au niveau du Comité de Gestion : Selon le statut de l'AV, ce comité (composé des plus importants représentants des trois Comités Régionaux) a le pouvoir de prendre des mesures exceptionnelles sans consultation de l'Assemblée Générale ni de la masse communautaire en cas de besoin. Dans le cas des règlements d'infractions, ils ont la lourde tâche d'étudier l'affaire dès son commencement, et de réfléchir à la défaillance des niveaux inférieurs sur le règlement de l'infraction pour proposer par la suite des solutions pour rendre plus efficace l'application du dina. Leur responsabilité est aussi donc de faire appliquer le dina, mais comme déjà mentionné, il peut y avoir échec même à ce plus haut niveau hiérarchique communautaire. Si tel est le cas, cela signifie que tous les recours aux instances communautaires ont été épuisés; le Comité de Gestion est alors de droit de faire appel au Comité FAV (Faritra Arovana Velondriake ou Aire Protégée Velondriake) pour régler l'affaire.
4e étape – Au niveau du Comité FAV : Le Comité FAV est constitué de deux représentants du Comité de Gestion de l'AP Velondriake, son Président et son Vice Président, du Maire et du 1er adjoint de la Commune de rattachement de Befandefa, et de deux représentants de chaque partenaire Blue Ventures (BV) et Wildlife Conservation Society (WCS). Les représentants de la commune représentent l'autorité locale ayant les pleins pouvoirs dans la zone Velondriake. BV et WCS, étant les partenaires techniques et scientifiques de l'Association Velondriake, ne sont présents au sein de ce comité qu'en tant que simples assistants dans les cas de mise en application du dina. A ce niveau de la procédure, le vonodina reste toujours la même que celle inscrite dans les articles du dina. Si l'application du dina échoue encore à ce niveau de juridiction, l'affaire est alors portée au niveau du Tribunal, instance nationale officielle.
5e étape – Au niveau du Tribunal : Le Tribunal le plus proche de la zone de Velondriake est le Tribunal de première instance de Morombe. Le CG a la responsabilité de déposer la plainte au nom de l'Association Velondriake. Lorsque l'affaire atteint ce niveau, il n'y pas d'autres issues possibles pour le contrevenant que de s'acquitter de son amende. Le Tribunal statue sur l'affaire sans s'en référer à la communauté. La sanction encourue peut alors être bien plus sévère que celle émanant du dina car le Tribunal se réfère aux lois nationales en vigueurs. Concrètement le dina Velondriake n'est qu'une extension des pouvoirs légaux étatiques, mais dès lors que la communauté échoue dans l'application des lois via les pouvoirs qui lui sont attribués sous couvert de l'Association Velondriake et autres, l'Etat redevient le seul juge de l'affaire pour faire respecter les lois.
Problèmes rencontrées et solutions proposées
Le niveau de compréhension et de respect du dina au sein de la communauté de Velondriake est actuellement en cours d'évaluation, et il est donc trop tôt de parler du succès ou non du dina comme outil de gouvernance communautaire. Néanmoins, nos observations sur terrain, les enquêtes informelles et les informations partagées lors des réunions de l'AV ont révélés plusieurs problèmes avec l'approche entreprise. Dans cette section on va brièvement discuter les problèmes majeures rencontrées lors de la mise en application du dina, ainsi que des solutions (ou pertinent) proposées par les membres de l'association et les membres du CG lors des réunions communautaires. Notez que quelques uns de ces solutions sont déjà mobilisés, mais d'autres sont encore à mettre en oeuvre selon le Plan d'Aménagement et de Gestion de l'AP [29]. Ces stratégies ne font que partie de toutes les stratégies élaborées dans ce plan.
Le fihavanana ou filongoa (la cohesion sociale) : Le fihavanana est une notion qui explique les liens et les attachements entre les gens. Il est décrit par Henkels [6] comme suit : « Le fihavanana est la source traditionnelle primaire de la confiance, caractéristique nécessaire à l'échange réussite. Le fihavanana existe entre les individus liés par le sang. Pour les gens qui n'ont aucun lien de parenté, la confiance naît du fihavanana renferme une idée de proximité, de solidarité et de cohésion qui crée une parenté fictive entre deux ou plusieurs personnes. La fiabilité des contrats à Madagascar dépend de cette confiance ». Le fihavanana est une force puissante dans les communautés qui constituent l'Association Velondriake, qui sont composées des clans qui sont très proches. En faite c'est le fihavanana qui crée la cohésion au sein des communautés qui est nécessaire pour une gestion conjointe de la part de tout les villageois. Cependant, le fihavanana crée également des problèmes pour l'application du dina; même si chaque membre est censé être responsable égalitairement dans le processus d'application, personne ne souhaite « trahir » un proche ou lui faire encourir des sanctions, même en cas d'infraction des règles.
Solution : Afin de promouvoir l'application du dina par tous les membres de la communauté, il est nécessaire de faire appel à leurs intérêts personnels. De ce fait, Article 43 du dina spécifie que quiconque attrape un transgresseur et assure le paiement du vonodina sera récompensé avec la moitie de l'amende. Le reste du vonodina est partagé entre tous les membres du village impliqué. Il est supposé qu'un tel intérêt financière donne motivation aux individus à assurer l'application du dina. De plus, des campagnes de sensibilisation s'avèrent encore nécessaires afin d'améliorer la compréhension de la communauté des raisons pour la mise en oeuvre du dina, et ainsi de faire appel à leurs intérêts communautaire.
Le manque de consensus : Les communautés, en général, ne sont pas homogènes, mais stratifiées par rapport aux liens de parenté, au pouvoir, et aux modes de vie [8]. Dans le cas de Velondriake, bien que son élaboration relève d'un processus démocratique via des réunions où des représentants de chaque village furent les porte parole de leurs villages, certains villageois (tels que ceux pratiquant la senne de plage) sont en désaccord avec ce qui à été décidé.
Solution : Afin d'améliorer le consensus communautaire sur les contenus du dina, des efforts ont été entrepris pour mieux intégrer les groupes qui sont souvent exclus (tels que les femmes, les jeunes et les migrants) au sein des structures de prise de décisions de l'association. Ceci donne à ces groupes le pouvoir d'exprimer leurs intérêts publiquement et donc d'influencer la future modification du dina en leur faveur. Selon une enquête réalisé dans l'AP Velondriake [40], 53% des personnes interviewés affirment avoir participé pleinement aux prise de décisions, 41% se considèrent peu ou moyennement impliquées, et que 6% estiment ne pas être impliqués du tout (voir [40] pour d'avantage de détails).
Contradictions entre la loi et les besoins communautaires : La mise en place d'un dina est problématique quand la loi nationale interdit une activité d'une importance culturelle ou économique pour la communauté concernée, car de telles lois ne sont pas considérées légitimes et ne sont pas respectées. Cependant, un dina ne peut pas permettre une activité illégale. Un tel conflit entre la loi et la culture locale concerne la chasse aux tortues de mer, une pratique culturelle Vezo [41, 42] qui constitue une source de revenu importante pour quelques membres de la communauté [43], mais qui est interdit à Madagascar depuis 1923.
Solution : Pendant l'élaboration concertée du dina, la décision fut prise d'inclure un article concernant la chasse aux tortues de mer. Cependant, l'AV a décidé de ne pas insister sur une application stricte du dina en ce qui concerne cette activité, afin d'éviter trop de conflits qui pourraient diminuer le respect du dina par la communauté. L'article doit plutôt avoir un rôle informatif, en rappelant aux membres de la communauté que cette pratique reste illégale.
Non efficacité d'application des sanctions : Jusqu'à présent, les sanctions prévues dans le dina n'ont jamais été appliquées dans leur totalité, car les amendes représentent des sommes énormes pour les pêcheurs qui dépendent pour leurs revenus de leurs activités quotidiennes. Certains villageois insistent que l'amende (vonodina) est trop élevée.
Solution: Lors des réunions tenues à cette fin, le CG a rappelé aux membres de l'association que le montant du vonodina a été décidé par la communauté elle-même, et a également expliqué que le vonodina joue un rôle de dissuasion, mais qu'il n'est pas une taxe à payer pour pouvoir pratiquer les méthodes de pêche interdites. De ce fait, il est nécessaire que l'amende à payer reste suffisamment élevé pour pouvoir décourager les activités interdites. Néanmoins, le statut de l'association spécifie qu'une amende encourue dans le cadre du dina peut être négociée par l'accusé avec le fokonolona, qui garde le droit de réduire l'amende ou de la transformer en travaux publiques dans le cas d'incapacité à payer de la part du coupable. Il est également possible de payer un amende sous forme de zébu (race de boeuf locale), comme c'est le cas pour les dina traditionnelles.
Manque de connaissances des contenus du dina et des procédures d'application : Malgré les efforts de sensibilisation et de vulgarisation du dina entretenus par les Présidents de fokontany et les membres du comité, une minorité de villageois n'est pas encore informée des contenus du dina. Ceci limite l'efficacité de l'outil car les pécheurs ne peuvent pas respecter les règles qu'ils ne connaissent pas. De plus, certains leaders villageois déclarent de ne pas comprendre les procédures d'application. En réalité, il est probable que ces dirigeants connaissent bien les procédures, mais ne savent pas comment les appliquer d'une manière qui ne créera pas de conflits et ne poussera pas les villageois à rejeter la responsabilité sur le dirigeant. Ce problème est toujours lié à la notion du fihavanana, et le désir des dirigeants d'être aimés et respectés par les membres de leurs communautés.
Solution : Une campagne de marketing sociale a été lancé (par BV et RARE Conservation) afin de vulgariser le dina partout dans sa zone d'application, utilisant des voies de communication innovatrices. Des manuels illustrés montrant d'une façon très simple les procédures à suivre ont également été créés, afin d'assurer la compréhension aisée des procédures application par tous les membres de la communauté, incluant les analphabètes.
Partage de ressources entre différents villages : Des témoignages anecdotiques indiquent que le respect du dina en ce qui concerne les réserves de poulpe varie selon le contexte spécifique du site. En faite, même si les infractions pendant la période de fermeture sont rares, il a été remarqué que les infractions sont moins fréquentes dans les réserves qui sont a) en pleine vue d'un village (facile à surveiller), et b) qui représentent la zone de pêche traditionnelle d'un seule village. Cela indique que la surveillance est nécessaire pour assurer le respect des règles, mais également que la cohésion sociale est beaucoup plus forte au sein des villages qu'entre villages. La gestion des ressources partagées entre différents groupes sociaux devient alors plus compliquée, et nécessite l'existence des structures de gouvernance capables de résoudre les conflits entre différentes parties prenantes.
Problèmes de migrants : Les Vezo sont un peuple semi-migratoire dont une partie de la population voyagent le long de la côte ouest afin de profiter des ressources saisonnières [44]. Un groupe de pêcheurs venant du sud de Toliara s'est installé à Morombe pendant les années 1960, et utilise actuellement la partie nord de l'AP autour de Bevato pour pratiquer la pêche au laro et surtout la senne de plage. Une fois le dina mis en place, les villageois du vondrona nord ont entamé des discussions avec ces migrants afin de leur expliquer que leurs pratiques étaient maintenant interdites dans la zone, mais qu'ils pouvaient continuer à y pêcher s'ils utilisaient des filets d'une taille permise. Cependant, les migrants ont refusé d'accepter en disant qu'ils n'avaient pas d'autres moyens, et ont même menacé les lobbyistes. Ces derniers ont ensuite fait appel au CG pour essayer de résoudre le conflit.
Solution : Le CG a convoqué les pécheurs migrants trois fois pour discuter du problème, mais ils ont refusé toujours de cesser leurs pratiques. Le président de l'association a alors visité le Maire de Morombe afin de demander aux autorités compétentes de se saisir de l'affaire, mais aucune mesure n'a était prise, et le problème continue toujours. D'autres solutions possibles ont été suggérées par les membres de l'association et les comités, et seront mises en oeuvre dans les années à venir selon le Plan d'Aménagement et de Gestion de l'AP [29]. Cela inclut la meilleure intégration de communautés migrantes au sein du processus de prise de décisions de l'association, et de faire appel au service de surveillance de pêche. Il est également prévu que la promotion de sources de revenus alternatives et durables (tels que l'aquaculture) bénéficiera, en fin de compte, aux pêcheurs migrants manquant d'alternatives.
Perte de confiance du à la non application du dina : La non maitrise du problème des migrants pratiquant la senne de plage à Bevato a eu des conséquences inquiétantes pour la gestion communautaire de l'AP, parce que cela entraine une perte de confiance non seulement à la fiabilité et l'efficacité du dina comme outil de réglementation, mais également une perte de confiance envers les dirigeants et membres du CG qui n'arrivent pas à résoudre l'affaire. Ceci est très grave car seule la confiance dans le processus peut motiver les villageois à assurer le respect et l'application du dina. De plus, le fait que d'autres ont démontré qu'ils peuvent continuer à utiliser les pratiques interdites sans être punis démotive les pécheurs qui respectent le dina, car ils n'ont aucun envie de voir leurs ressources épuisés par le migrants sans pouvoir en profiter eux-mêmes.
Solution : La seule solution possible pour éviter la perte de confiance dans le processus de gestion communautaire est de démontrer définitivement que la mise en application du dina est efficace. Cela ne sera pas possible tant que le problème de gestion des migrants ne sera pas résolu.
Discussion et implications pour la conservation
La littérature académique concernant l'utilisation du dina comme outil de gouvernance des ressources naturelles au niveau local propose plusieurs raisons pour lesquelles le dina peut être plus efficace que les règlements étatiques en promouvant le respect des règles par les utilisateurs des ressources. Principalement, un dina doit avoir d'avantage de légitimité et ainsi d'autorité morale que des règles qui sont imposés par des acteurs externes, car le dina (au moins en principe) est agréé par les membres de la communauté [45]. De plus, les règles coutumières sont plus flexibles que les règlements étatiques (ce qui permet leur adaptation rapide face à une évolution du contexte locale), ils sont plus compréhensibles par les utilisateurs locaux, et les procédures de résolution des conflits sont plus compréhensibles et, ce qui est important, plus accessibles aux communautés locales par rapport aux procédures légales [46]. Néanmoins, les exemples de dina efficaces sont rares dans la littérature, car ils ont tendance à souffrir des problèmes de non observance et de manque de mise en application. Quelles leçons peut-on tirer du développement et de mise en application du dina de Velondriake en ce qui concerne ces problèmes et les moyens de les surmonter?
La plupart des dina décrits dans la littérature ont en commun une caractéristique clé – ils ont été catalysés ou imposés par les agences externes qui ont des motivations différentes à celles de la communauté locale (ou dont ses objectifs ne sont pas bien assimilées ou comprise par les communautés). Des exemples incluent l'imposition des dina par les gestionnaires délégués des aires protégées, tels que le dina qui régit les activités permises au sein des Zones d'Occupation Contrôlé du Parc National Masoala [28] et le dina contre la culture sur brûlis (localement appelé hatsake) dans le Parc National Zombitse-Vohibasia [46–47]. Dans d'autres cas, des dina ont été établis par les opérateurs du secteur privé tels que les compagnies minières [25], et les opérateurs touristiques cherchant à protéger des attraits naturelles [20]. Même les dina associés avec les transferts de gestion reflètent souvent les intérêts de l'Etat au lieu de ceux des communautés impliquées, car certaines activités, tels que la culture sur brûlis, sont illégales et donc ne peuvent pas être autorisées dans un dina [45].
Les dina imposés de l'extérieure ne sont pas considérés légitime par les utilisateurs des ressources en question car ils reflètent normalement les intérêts des agences externes et pas leurs propres intérêts, et les règles qu'ils contiennent ne sont alors pas respectées. Dans tous les cas susmentionnés, l'application du dina compte sur la surveillance et le contrôle par des étrangers, soit par des agents des parcs [28], soit par des représentants de l'Etat [46–47], soit par des gardiens employés [20–21]. Cette dépendance sur l'application des règles par des forces externes crée un conflit de « nous contre eux » entre les utilisateurs et les agences qui appliquent le dina [47]. Elle crée également une situation qui est intrinsèquement instable, car les utilisateurs des ressources vont retomber sur leurs pratiques interdites par le dina dès que la menace de contrôle disparait. Pire, les communautés locales ne vont pas respecter des règles venant de l'extérieure même si ces règles reflètent des normes sociales déjà en vigueur, et l'imposition de telles règles peut alors affaiblir les institutions informelles existantes qui régissaient auparavant l'utilisation des ressources [48].
Le besoin d'une application externe des dina imposé de l'extérieur s'explique facilement par le concept de fihavanana. Tout simplement, dans une situation où les règles sont imposées aux communautés qui ne les considèrent pas légitimes, les membres de la communauté seront peu disposés à les appliquer car cela risquera de perturber la cohésion sociale au sein de la communauté. Dans le cas de la Réserve de Biosphère Mananara Nord, par exemple, l'exploitation illégale est tolérée afin de maintenir l'harmonie de la communauté [49]. Le même phénomène a été remarqué par Erdmann et al. [50] dans le contexte des GELOSE catalysées par le projet Cadre d'Appui Forestière, et par Andriamahazo et al. [51], qui ont aperçu comment les leaders villageois hésitent à appliquer les amendes « de peur de voir naître des conflits dans leurs relations avec les membres de la communauté ». Dans le PN Zombitse-Vohibasia, le WWF a formé des observateurs communautaires chargés de signaler les infractions du dina, mais cette approche s'est avérée inefficace; ce n'était qu'après l'installation des agents du parc dans le village concerné que les règles contre le hatsake commençaient à être respectées [46].
L'établissement du dina de Velondriake a évité de tels problèmes de plusieurs façons, dont la plus importante est que le dina a été véritablement élaboré par la communauté locale elle-même. Ceci a été rendu possible car les agences externes qui ont catalysé ou autrement appuyé la gestion communautaire des ressources et la mise en place du dina (BV, WCS, Copefrito, IH.SM, voir Tableau 1), ainsi que les autorités régionales et la Service de Pêche, ont tous les mêmes intérêts de base que la communauté elle-même – la durabilité et la productivité à long terme de leurs pêcheries. Cette confluence des intérêts des parties prenantes a permis à la communauté de se décider sur le contenu du dina sans être contrainte par les désirs et besoins des autres (sauf dans le cas de la chasse aux tortues). Rabesahala Horning [52] affirme qu'en situation de gestion de ressources incluant des intervenants de l'extérieur, les résultats favorables à la conservation ne peuvent être produits que dans les cas où les intérêts des acteurs clés sont alignés, et que la législation seule ne peut pas garantir les résultats souhaités. De ce point de vue, l'alignement des intérêts des parties prenantes peut être considéré comme facteur clé pour l'efficacité du dina de Velondriake. Cependant, il faut noter que, même si la communauté de la zone Velondriake a un ferme intérêt dans la durabilité des pêcheries, cet intérêt devrait être encouragé et développé à travers l'éducation environnementale, le marketing social, et le succès apparent de la gestion de poulpe, avant que le concept de gestion des ressources à travers le règlementation des activités extractives ne soit reconnu comme occupation digne d'intérêts.
Même dans les situations où la communauté elle-même a élaboré le dina et agrée en principe ses contenus, le fihavanana reste un facteur important qui peut empêcher la mise en application d'un dina. Le dina de Velondriake cherche à surmonter ce problème en redistribuant la moitié des amendes reçus au membre de la communauté qui a assuré l'application du dina – le dina fait alors appel à l'intérêt financier et personnel des villageois, ce qui est plus fort comme motivation que leur intérêt communautaire. Simultanément, une campagne de marketing sociale cherche à renforcer la compréhension des impacts négatifs des pratiques de pêche destructives, et à renforcer alors l'intérêt communautaire des villageois en ce qui concerne la durabilité des pêcheries dont ils dépendent.
Un point fort additionnel du dina de Velondriake est que tous les villageois de la zone (qui sont automatiquement tous membres de l'association) sont responsables de son application. Celui-ci diffère des autres dina où la mise en application est la responsabilité des agents externes [28, 46] ou d'un comité au sein de l'association (comme est le case pour l'association FIMAMI dans le PN Forêt de Mikea). Ce système a deux avantages principaux; 1) il assure que la surveillance est très répandue et, 2) le fait que le dina soit appliqué par la communauté plutôt que par des forces externes assure qu'il reste visiblement la seule responsabilité de la communauté. Ceci est critique car le recours fréquente aux forces de l'extérieur peut affaiblir le pouvoir des institutions locales de faire appliquer les règles eux-mêmes [47].
Finalement, le fait que l'application du dina commence au niveau villageois, dans des réunions auxquelles tous le villageois peuvent assister, a un effet dissuasif car les délinquants doivent subir une épreuve par leur propre communauté. Ce processus va probablement diminuer le taux de récidive car la honte et la peur d'un procès publique aura un effet dissuasif et promouvra le respect du dina.
Conclusions
On a vu que, pour qu'un dina soit efficace comme outil de gouvernance des ressources naturelles, il est nécessaire que 1) les règles associées au dina sont respectées, et 2) que le dina soit mis en oeuvre, c'est-à-dire qu'il soit appliqué contre ceux qui ne respectent pas les règles. Tous les deux dépendent de la volonté de la communauté elle-même [52], et celle-ci dépend sur leur opinion du dina. Si le dina est vu comme quelque chose qui ne représente pas les intérêts de la communauté, ou comme quelque chose imposé de l'extérieure, son application dépendra toujours des forces externes, et la menace de force sera toujours nécessaire pour assurer le respect des règles. Une telle situation est intrinsèquement instable, parce qu'elle nécessite la présence continue d'agences externes, ce qui n'est pas toujours réalisable pour des institutions travaillant dans le cadre des projets.
On as vu que le mot « dina » est utilisé pour décrire différents types de règlementations et d'institutions, incluant des normes sociales locales et informelles, des règlementations régissant les TGRN, et des règles associées avec la gouvernance des ressources naturelles au sein de et autour des aires protégées. Dans tous les cas, les agences impliquées déclarent que ces dina représentent des normes sociales localement acceptés, mais en réalité ce sont souvent des règles imposées par des agences venant de l'extérieur, qui ne représentent pas les intérêts de la communauté, et donc ne sont pas respectées. Le succès apparent du dina de Velondriake peut être attribué au fait qu'il a été élaboré par la communauté elle-même, et que la communauté reste le seul médiateur. La mise en application du dina étant la seule responsabilité des membres ordinaires de l'association, le dina est vu comme « appartenant » à la communauté. La légitimité du dina aux yeux des utilisateurs des ressources nous donne à penser qu'il restera un outil viable et respecté à l'avenir, même si ces communautés ne recevront plus de soutien ni d'encouragement par des organismes d'appui.
Remerciements
Nous remercions la communauté de la zone de Velondriake pour nous avoir laissé mener cette étude à terme, et les membres du Comité de Gestion, surtout Roger Samba, Nahoda Marcely et Ralesa, qui nous ont fourni des informations concernant l'AP et son dina. L'équipe de WCS, plus particulièrement Francisco Ramananjatovo, a fourni un support considérable dans l'élaboration du dina. Nous remercions également nos collègues Raberinery Daniel, Ravaoarinoro Lalao Aigrette et Zafindrasilivonona Bienvenue pour leur appui pendant les études sur le terrain, et Al Harris, Sophie Benbow, Garth Cripps et surtout Shawn Peabody pour avoir contribué à améliorer les premières versions du manuscrit. Jean-Michel Durchon est remercié pour avoir amélioré la version Française du manuscrit. Deux reviewers anonymes nous ont aidés à améliorer le manuscrit. Enfin, nous remercions Lalaina Rakotoson et l'équipe de DELC pour leur support technique et leur expertise en matière de gouvernance local des ressources naturelles.
Footnotes
Addendum – abridged version in English
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ζ35.25 en octobre 2010